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高校廉政文化建设的制度分析—以华中科技大学廉洁教育“三进”为例

发布时间:2011-12-28 11:45:17    来源:本站   浏览次数:

 

华中科技大学  陈鹤
 
(本文系2010年11月12日举办的湖北省高校廉政文化建设理论研讨会交流论文)
 
 
    摘要:当前反腐倡廉的两个纲领性文件《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》中,反复强调要加强学校廉政文化建设。对于高等学校而言,反腐形势的特殊性更凸显了廉政文化建设的重要作用。本文在分析高校反腐制度困境的基础上,对高校廉政文化建设的制度性作用进行理论阐释,并结合华中科技大学廉洁教育“三进”的探索与实践,试图提出高校廉政文化建设的新思路。
    关键词:高校;廉政文化;制度
 
    一、高校反腐的制度困境
    1.潜在腐败主体身份的双重性
    发生在高等学校的腐败案件,多数具有一个共同特性,即腐败主体拥有双重身份:官员与学者。他们集两种身份于一体,或通常所谓的“双肩挑”现象,是由大的体制背景和高校性质所共同决定的,在一定范围内是合理且不可避免的。美国当代著名比较高等教育学学者伯顿·R.克拉克(Burton R. Clark)认为,学术属性和科层属性共同构成了大学整体组织结构的两维,两种属性反映了大学组织的基本特征。可见,“双肩挑”现象不是“中国特色”,而是“大学特色”。这种合理且不可避免的双重性带来的难题是:对不同身份者的监管制度不同,由此容易形成对双重身份者的监管真空。身份的双重性还造成另一个问题,即一些腐败人员对自己身份的不自觉。例如,高校各级学术自治组织的负责人可能意识不到自己的权力主体身份,因此放松防腐拒腐的警惕。
    2. 公共权力来源的交叉性
    与学术属性和科层属性相对应,高校中的腐败者往往拥有两种不同的权力:一种是作为科层中官员所拥有的行政权力,另一种是作为学者所拥有的学术权力。在我国,前一种权力的来源是法律授权,如《教育法》第28条第3项规定的招生权,第4项规定的学籍管理、奖励、处分权,第5项规定的颁发学业证书权等。高校通过职务委托的形式将这些行政权力委托给了相应的管理人员。后一种权力的授予者是学术共同体成员,即由于学者在学术上的成就得到业内的普遍认可从而使得本人拥有某些对学术事务和学术活动施加影响和干预的力量。与行政权力相比,学术权力虽然具有松散性、自主性和民主性的特征,但其行使会影响到公共利益,因此它也属于公共权力。那种认为只有法律明确授予的行政权力才是公共权力的认识是片面的。
    公共权力来源的交叉性,对于高校反腐带来的最大困难,就是学术权力的行政化与行政权力的学术化。政治学理论认为,权力只对权力的来源负责。当学术权力行政化,即行政权力操纵了学术权力,则学术共同体不再能规范学术权力的获取与行使,导致学术权力被滥用;当行政权力学术化,即学术权力渗透到行政权力中,导致行政权力不能按行政科学规律来行使,从而产生异化。
    3. 腐败行为表现的隐蔽性
    高校腐败主体身份的双重性以及行政权力和学术权力的交叉,带来了第三个困境,即高校腐败主体的权力寻租更复杂更隐蔽,在定性和定量上都更加困难。一些行为,从学术权力的角度看可能是主观判断的问题,从行政权力的角度看则是滥用职权的问题;一些行为,从行政权力的角度看是合法行为,从学术权力的角度看则是违背学术道德的行为。在自主招生、专业技术职务评聘等方面,这种现象表现非常突出。由于定性和定量都很困难,潜在的腐败者也往往抱着“打擦边球”的心理,结果常常是以小错铸成大恶,一步步走向腐败的深渊。隐蔽性腐败行为的长期广泛存在还带来强大的示范效应,正如美国著名的犯罪学家凯琳(George Kelling)和政治学家威尔逊(James Q. Wilson)的“破窗理论”所指出的那样。
    二、文化建设在高校廉政建设中的制度性作用
    1. 文化的制度属性
    文化是一个群体在一定时期内形成的思想、理念、行为、风俗、习惯,以及由这个群体整体意识所辐射出来的一切活动。文化与制度之间存在着关系是毫无疑问的,但二者是什么关系,文化是“内生”还是“外生”于制度,二者相互影响程度如何,文化在制度的演进中起什么作用,制度安排又如何改变着文化……这些问题尽管都还没有定论,但愈来愈多的研究表明,文化对于制度的产生、建构、运行有着基础性的影响。可以说,文化是制度运行的重要环境,同时文化本身又隶属于制度(一种非正式制度)。因此,认为“腐败是制度问题”固然不错,但在进行反腐的制度建设时,必须明确两点:其一,反腐制度的建立可以是突变的、“舶来”的,该制度的运行环境建设(即文化)却是渐进的、内生的;其二,廉政文化本身也属于廉政制度的范畴,它以非正式、柔性制度的形式体现。
    中国当前的反腐困境一方面是由于制度(指法律法规等正式制度)不健全,另一方面还由于中国封建社会旧的传统遗留下来的“腐败文化”。在这种文化环境中,在他人不改变腐败策略的情况下,个体自身不可能通过不腐败来改善自己的利益。自觉反腐会“个人成本集中、社会利益分散”,暗中腐败却“个人利益集中、社会成本分散”,这是博弈论中“囚徒困境”所揭示的腐败利益机理。一旦形成了“滑滑梯”,整个社会就顺着滑下去了,即所谓的“路径依赖”或“自我强化均衡”,此时,腐败成了一个“演化稳定策略”。不理解“腐败是制度问题”背后的“文化密码”,不理解腐败的“文化土壤”,一切制度建设都是空谈。
    2. 用高校廉政文化建设破解高校反腐的制度困境
廉政文化,是关于廉政的知识、信仰、规范和与之相适应的生活方式及社会评价的总和,是廉洁从政行为在文化和观念上的反应。廉政文化是社会的政治文化。所谓高校廉政文化,就是在高校环境中的廉政文化,是高校的政治文化,其存在范围主要在高校校园,其涉及人群主要是高校教职工和学生,其表现形式体现在高校的教学、管理和其他活动之中。
社会上的“腐败文化”在高校中同样存在,高校潜在腐败者并不因其学术性或知识分子属性而天然具有抗拒“腐败文化”的能力。相反,潜在腐败主体身份的双重性、公共权力来源的交叉性、腐败行为表现的隐蔽性这三大制度困境与全社会的“腐败文化”交织在一起,令高校反腐形势更为严峻。“解铃还需系铃人”,只有以廉政文化促进高校先进文化建设,以法治文化代替人情文化、以“腐败零容忍”文化代替麻木不仁文化、以民主自治文化代替官本位文化,才可能将高校反腐的三大制度困境一一破解。
    首先,高校潜在腐败主体身份的双重性虽难以消除,但监管真空却可以消除。对于行政人员,要按行政人员的规章制度来监管;对于专家学者,也要有相应的规章制度来监管;对于身兼两职者,更要双“管”齐下,严格要求。当然,“徒法不足以自行”,任何规章制度的贯彻都需要发挥人的主观能动性。廉政文化教育正是通过改变人的认知、理念,促进广大师生员工对廉洁理念的广泛认同,从而提高反腐制度的有效性。另外,通过廉政文化教育,让高校中每一名管理者、教职员工都认识到自己可能扮演的双重身份以及这双重身份可能带来的腐败风险,从而主动预防腐败。这实际上也体现了廉政文化的预防功能。
其次,学术权力的行政化与行政权力的学术化问题,要靠加强学术团体的自治性和强化行政过程的职业化来解决。对学术权力的监管,必须依赖学术组织自我约束力的提高,其前提是学术团体真正实现自治。学术团体要摒弃中国传统的“官本位”文化,引入现代公民社会的民主自治文化。
    最后,由于高校发生的腐败行为表现出更大的复杂性和隐蔽性,对其定性和定量都比较困难,一旦打击不力则容易产生恶劣的示范效应。因此,面对高校严峻的反腐倡廉形势,不仅要加大案件查办力度,规范高校内部管理,更要积极营造清正廉洁、风正气顺的校园廉政文化环境,从而消除“破窗效应”。同时,一些腐败行为之所以难以定性,是由于其涉及的学术性、专业性造成的;如果学术共同体内部形成强大的廉洁文化,成员就学术规则达成广泛共识,以学术腐败为耻,坚决清除学术腐败分子,则此类腐败行为必将无处遁形。
    三、华中科技大学廉洁教育“三进”的探索与实践正如前文所述,廉政文化建设的重点是营造崇尚廉洁的人文环境,同时打造反腐倡廉的“软制度”。围绕这两个重点,华中科技大学积极开展廉政文化建设,主要做法是分类指导、全员参与、教育渗透、理论创新。学校党委制定了《华中科技大学廉政文化建设实施方案》,建立健全了廉洁教育进校园的领导体制和工作机制。
    1. 分类指导,增强高校廉政文化建设的工作实效
    领导干部、教师和学生在高校中分别扮演着不同的角色,因此,高校廉政文化建设要针对不同对象突出重点,增强实效性。大学生廉洁文化建设的重点是诚实守信教育,包括课内课外两大“阵地”:课内指“两课”,将廉洁教育纳入教学计划,编写教材、保证课时;课外指建立学生诚信档案,举办诚信讲座、演讲比赛等丰富多彩的教育活动。教师廉洁文化建设的重点是师德师风建设,以岗前职业道德培训为基础,以大力表彰师德典型和严肃处理学术不端行为为手段,通过正反两方面激励,在教师群体中营造出以腐败为耻的“耻感文化”氛围。领导干部廉政文化建设的重点是改造权力观、将廉政文化制度化。
    2. 全员参与,发掘各级各类组织的反腐能量
学校积极完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”的治理模式,突出廉政建设的全员性。教育工会是党领导下的教师自治组织,对于凝聚教师力量、树立廉洁风气作用巨大。学术委员会是高校的学术权力机构。2007年《华中科技大学学术委员会章程》明确规定将提高学术水平和规范学术道德作为学术委员会的两件大事,要求学术委员会在学术资源分配及学术成果评价方面发挥关键作用,与党政机构通力合作,预防腐败的发生。学校还建立了多个专业委员会,将师生代表吸纳其中,保证权力在阳光下运行。例如,校园建设规划管理委员会将校工会主席、校学生会主席、校研究生会主席列入其中,教职工住房工作委员会由在职、退休、中青年教职工代表组成。
    3. 教育渗透,营造风清气正的校园环境
    宣传教育是建设反腐倡廉先进文化的重要手段。学校注重几大教育平台综合运用。一是课堂教育平台。包括面向学生的“两课”,面向教师的岗前培训,面向全体教职员工的廉政专题讲座,面向中层干部的理论培训班。二是立体宣传平台。充分利用宣传栏、校报、校园网站、广播、闭路电视等媒体,及时宣传反腐倡廉建设的形势、进展、成效和经验,大力宣传廉政先进典型和模范人物。纪检监察部门向全校师生提供了宣传教育丛书、案例光盘,不定期地组织观看警示教育片和反腐倡廉建设展览等活动。三是警示教育平台。通过组织党员领导干部、重要岗位、重点部位工作人员参观监狱,听取职务犯罪人员现身说法,打造警示教育基地。四是廉政文化活动平台。多年来坚持每年开展党风廉政建设宣传教育月活动,把主题教育和经常性教育相结合,起到了以主题活动带动经常性教育、使经常性教育贯穿于全年工作的作用。
    4. 理论创新,发挥高校的学术优势
    理论创新是高校廉政文化建设的优势所在。把校内资源和校外资源有效整合起来,让廉政理论研究者与反腐实务工作者紧密合作起来,是华中科技大学廉政理论创新的亮点和特色。2007年6月,学校与武汉市预防职务犯罪领导小组和武汉市人民检察院联合组建武汉预防职务犯罪研究中心,成为“举社会之力,集专家之智,究腐败之源,求治本之策,倡廉政之风,谋和谐之道”的有效平台。2010年,学校与湖北省纪委监察厅共同建成了湖北省反腐倡廉理论研究基地、湖北省纪检监察干部教育培训基地。
    四、高校廉政文化建设应当整合人文社科研究力量
    高校廉政文化建设必须加强理论指导。马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观是高校廉政文化建设的理论基础。同时,还必须吸收政治学、法学、经济学、文化学等多学科的相关理论,拓宽视野,兼容并蓄,探索高校廉政文化建设的新思路。只有拥有广泛和深厚的理论基础,廉政文化建设才能从表面走入深层、由运动式走向日常化、从宣传效应变为文化积淀。高校既是各学科理论创新的发源地,也应当成为拓宽廉政文化理论基础的桥头堡。