核心提示：如何锻造好制约权力的“制度铁笼”，从源头上铲除腐败滋生的土壤？近年来，国家预防腐败局和各地纪检监察机关、预防腐败机构积极探索制度廉洁性评估工作，及时剔除制度中容易诱发腐败风险的条文。从地方先行试点，到中央总结、指导、推进，适合我国国情的廉洁性评估工作制度、工作模式和运行机制逐渐成形，有效地压缩了制度腐败存在的空间和发生的几率。
廉洁性评估：铸牢制约权力的“制度铁笼
本报记者 王彧
“一个人犯错是一个人的事。但如果一张网有漏洞，从这里穿出去的鱼就不止一条两条。制度好比这张网，对制度进行廉洁性评估，就是要找到漏洞并把它补上。”
接受采访时，国家预防腐败局相关负责人打了一个比方。
锻造制约权力的“制度铁笼”，从源头上铲除腐败滋生的土壤。近年来，国家预防腐败局和各地纪检监察机关、预防腐败机构积极探索对法律、法规、规章和规范性文件进行廉洁性评估，将可能存在诱发腐败风险的条文及时剔除，有效地压缩了制度腐败存在的空间和发生的几率。
制度与权力的角逐
上个十年，制度阵痛时时浮现。
海南省地税、规划部门腐败窝案、串案频发。2007年，海南省纪委、监察厅调研发现，一些腐败案件和损害群众利益的突出问题之所以时有发生，其原因并不是不执行、不落实制度，而恰恰是制度本身出了问题。
同一时期，四川省对基层各部门制度展开调研，对典型贪腐案件进行深入剖析，结果出人意料——“制度”！80%的腐败案件背后都存在制度依据不足、设置不当、监督程序缺失或执行不力等问题。
更让人不解的是，本是“权力之源”、应要规范权力的制度，却遭遇反噬，成了权力的“奴隶”。一些部门通过制定和解释制度，为其“滥权”及“免责”提供合法性依据，使部门利益制度化，不当利益合法化。
“如果制度本身不健全、不严密、不廉洁，不仅达不到规范权力、预防腐败的目的，反而会助纣为虐，给腐败披上合法的‘外衣’，产生‘制度腐败’。”“破阵”之道随反思浮出水面：治标先治本、治权首治制。
2009年，国家预防腐败局办公室发文确定以海南、四川、深圳三地为试点，对制度开展廉洁性评估（审查）。
海南省瞄准违法、违纪、违规行为及权力的“错位”、“越位”，开始剥除一些部门利用制度扩张职权、谋取小团体利益的“合法外衣”。在对《海南省沿海边防治安管理条例（征求意见稿）》进行廉洁性审查时，工作人员发现第十九条、第五十五条中关于“船舶建造、改造与拆解应向公安边防部门备案及不备案给予相应处罚”的内容没有明确的上位法依据，且超越公安边防部门的治安管理职责范围，属变相设置行政许可，于是立即建议删除。
“廉审发现的问题中，违规扩权揽权占到了64.3％。这种权力的扩张，受损的不仅是公共利益、群众权益和发展环境，更有制度的权威、社会的公平正义。”海南省纪委、监察厅政策法规调研室主任杨剑华透露，开展制度廉审以来，海南省纪委、监察厅对新制定的214件地方性法规、政府规章和其他规范性文件提出685条修改意见，吸收率达92.7％，较好地把夹带的“私货”和违规条款堵在了“关口”外。
深圳市则要求凡市人大、政府及其部门拟出台的重要法规、规章和规范性文件都应征询市纪委反腐倡廉方面的意见，并将规范性文件备案制度转变为前置审查制度。通过对全市2000多件规范性文件进行前置审查，深圳市政府及各部门发布的规范性文件由每年400件减少到了300多件。
“通过制度审查，不仅提升了反腐倡廉制度建设的科学化水平，而且重塑了制度权威，使职能部门更加重视用制度来规范权力的行使。”深圳市纪委、监察局相关负责人说，“同时，在这一过程中，职能部门的职责、权限、权力行使情况也得到梳理，客观上促进了政府职能从管理向服务的转变。”
出发于廉洁，落脚在法治
初步的进展让人欣喜。
试点期间，三个省（市）审查的制度性文件数以千计、甚至万计。相应的，提出废止、失效或修改完善、继续执行、新建……审查的成果也以一笔笔数据，直观地显示出来。
2010年7月，中央纪委办公厅、国家预防腐败局办公室联合下发《关于开展制度廉洁性评估试点工作的指导意见及扩大试点范围的通知》，将试点工作扩展到河北、吉林、上海、福建、河南、湖北、湖南、广东等8省（市），之后又扩展到卫生部、农业部、国家知识产权局等3个中央部委。
对如何“治制”，《意见》在总结试点经验的基础上，给出了统一指导。
“要做到权力配置科学、界限明确、行使依法、运行公开，把预防腐败的要求落实到权力结构和运行机制各个环节。”国家预防腐败局相关负责人介绍，“具体操作上，是由纪检监察机关协调同级人大常委会法工委、政府法制办等相关部门，对地方性法规、政府规章和其他规范性文件，从廉洁性、合法性、利益冲突、科学性四个方面进行评估。”
作为新一批试点，湖南省将制度廉洁性评估工作纳入“法治湖南”工程，尤其是与规范性文件管理结合，作为各单位起草出台或清理规范性文件的必经程序。
2011年，湖南省郴州市畜牧水产局代市政府起草《关于市城区郴江河段禁渔的通告》。文件送到市纪委、监察局，廉评人员发现，其中“凡在城区郴江河段捕鱼、钓鱼的，罚款5000-50000元”一条罚款数额太大。
由于必须经廉洁性评估后才能出台，该文件起草者拿出了《渔业法》作为依据。然而评估人员发现，郴江一类的内地小河流不适用《渔业法》，而应参照《湖南省渔业条例》。最后，评估小组按《湖南省渔业条例》，将该条款的罚款数额压缩到3000元以内。
“行政管理中对社会发生效力的文件85％是各级政府的规范性文件。但现实中规范性文件存在一些问题，如数量过多过滥，越权情况严重，内容与法律、法规、规章或其他规范性文件相抵触冲突，片面强调地方利益、部门利益，在制定程序上没有遵循必要的程序规则，监督体制机制不健全，等等。”山东师范大学法学院讲师王芳表示，“加强对规范性文件的规范，对规范行政机关的行政权力、建设法治政府有重要意义。”
而就在《通知》下发前几个月，国家预防腐败局有另一重要动作：在国务院法制办负责的立法项目中选取12项与群众密切相关的法律法规草案开展合作，试点廉洁性评估。截至2012年底，国家预防腐败局共对国务院法制办、全国人大常委会法工委等部门送来的86件法律法规草案开展了廉洁性评估，共提出修改意见238条。
“制度廉洁性评估不仅可以及时发现制度漏洞、加大对权力运行的监督和制约、从源头上防治腐败，而且通过一个独特视角，促进了依法科学民主决策，在推进依法行政和法治政府建设等方面发挥了重要作用。”国家预防腐败局有关负责人表示。
探索制约权力的“制度铁笼”
据不完全统计，11个试点单位已对17701件地方性法规、地方政府规章和其他规范性文件进行了廉洁性评估，提出评估意见4720条，废止891件、修改1157件，新立394件。2011年以来，山东、江苏、北京、新疆等省（市、区）也相继开展此项工作。
“开展制度廉洁性评估是摸着石头过河。”国家预防腐败局有关负责人表示。据悉，该局已汇总各试点两年多来的经验，并研究起草了《关于开展制度廉洁性评估的指导意见》。目前，文件在各省（市）的意见征集已经完成，相关部门正抓紧研究出台方案。
从地方先行试点到中央总结、指导、推进，适合我国国情的廉洁性评估工作制度、工作模式和运行机制逐渐成形。
“这并不意味着排斥其他地区、国家在开展制度廉洁性评估工作中取得的经验。事实上，将‘制度廉洁性审查’改为‘制度廉洁性评估’就是借鉴《联合国反腐败公约》‘评估有关法律文书和行政措施’一条后采用的提法。”国家预防腐败局有关负责人介绍，“但对其他地区、国家经验的研究、吸收，要建立在本地实际的基础上。以湖北为例，该省根据实际情况对评估内容和方式进行的探索，就细化并丰富了制度廉洁性评估的工作方案。”
2010年以来，湖北省在试点工作中，根据实践情况，将廉洁性、合法性、利益冲突和科学性四项主要评估内容细化为关于反腐倡廉总体要求、权力设定情况、行政相对人权利义务、权力行使条件和程序、行政裁量事项设立、防止利益冲突、办事程序、维护社会公平正义、权力监督、责任落实等十个方面的要求。
在评估方式上，为最大程度保证结果客观公正，湖北充分发挥本省高校众多、人才密集的优势，从大专院校、科研机构、法律工作者中聘请了169 名专家学者，组建专家库，按领域类别分成12 个专家组，对群众广泛关注的法规制度进行专项评估和重点评估，并接受评估咨询。截至目前，这12 个专家组分赴省发改委、省教育厅、省财政厅、省国土厅、省人社厅等18 个重点部门，对群众关注度较高、影响较广泛的48 项制度进行廉洁性评估，提出了135条修改建议，反馈给被评部门采纳借鉴。
“习总书记在刚刚闭幕的十八届中央纪委第二次全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。开展制度廉洁性评估工作要全面贯彻党的十八大和十八届中央纪委第二次全会精神，落实标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，坚持用法治思维和法治方式反对腐败，以规范权力运行和防止利益冲突为重点，主要围绕权力规范、权力公开、防止利益冲突、责任惩戒和制定程序等五个方面开展评估，进一步健全权力运行制约和监督体系，从制度层面铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件，形成更加科学有效预防腐败的长效机制。”国家预防腐败局有关负责人透露。
持续发挥“良制”的作用，科学有效地防治腐败，一座“制度铁笼”正在闪着坚毅的光……
知识梳理：
◎十八大报告：
健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人。
防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败。
◎十八届中央纪委二次全会公报：
强化对权力运行的制约和监督，研究并实施体制机制制度创新。
经验链接：
◎香港
廉政公署防贪处负责审查政府机关、公共机构和私营机构的规章制度和工作程序，寻找可能导致贪污的隐患，并提出消除隐患、防止贪污的意见。
◎澳门
廉政公署对因漏洞、缺乏系统性、过时以致难于执行的法规制度进行研究分析，提出修订或增订建议，寻求根治方案。
◎新加坡
贪污调查局研究发现政府部门的行政程序有贪污倾向后，及时向有关部门首长提出纠正建议和修改意见，各部门必须执行其建议和意见。
◎韩国
国家专门预防腐败机构（国民权益委员会）按照法律规定，对所有制定中的法规制度开展腐败影响评估，识别、去除其中诱发腐败的因素。
